Ketidakcermatan UU Pemilu Legislatif

KETIDAKCERMATAN UU PEMILU LEGISLATIF

Hajatan terbesar nasional dalam rentang siklus lima tahunan segera digelar. Dalam hitungan hari, jutaan warga Indonesia baik yang berada di dalam maupun luar negeri akan memberikan hak suaranya di dalam Pemilihan Umum (Pemilu). Para peserta Pemilu yang terdiri dari 44 Partai Politik untuk calon anggota DPR, DPRD, dan DPRA/DPRK, serta 1.127 perseorangan calon anggota DPD beramai-ramai telah menggerakan mesin kampanyenya guna memperoleh simpati konstituen dan calon pemilihnya. Begitu pula dengan pihak penyelenggara, yaitu Komisi Pemilihan Umum (KPU), seakan berlomba dengan waktu dalam mempersiapkan segala sesuatunya guna kelancaran proses pencontrengan di tanggal 9 April nanti.

Namun demikian, keluhan dari masyarakat bermunculan tatkala terlihat adanya kekurangsiapan pihak penyelenggara dalam hal sosialisasi teknis pemilihan, distribusi kertas dan kotak suara, serta penjadwalan kampanye yang dinilai dapat menjadi penghambat keberlangsungan proses dan momentum kehidupan demokrasi di bumi nusantara ini. Oleh karenanya, Pemerintah dengan berkoordinasi bersama KPU cepat-cepat mengeluarkan Perpu dan sederet Peraturan KPU guna mengisi celah-celah kecil yang berpotensi menyebabkan delegitimasi pelaksanaan Pemilu 2009.

Kesalahan Penulisan

Sejak tiga bulan terakhir, wajah media massa baik cetak maupun elektronik, tidak henti-hentinya memberitakan seputar persiapan Pemilu. Perdebatan pun bermunculan mengenai regulasi mulai dari persiapan dan pelaksanaan Pemilu hingga antisipasi penanganan munculnya sengketa antara Peserta Pemilu dengan KPU.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD (UU Pemilu Legislatif) merupakan landasan yuridis yang paling mendasar untuk mengantarkan 550 wakil rakyat menuju gedung bundar di Senayan. Namun apa jadinya apabila di dalam UU Pemilu Legislatif sebagai alas yuridis terdapat kesalahan substansi yang sepertinya remeh-temeh namun cukup fundamental.

Di dalam kalimat pertama paragraf kesatu Penjelasan Umum UU tersebut tertulis, “Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa “kedaulatan rakyat berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”.

Sedangkan di awal paragraf kedua tertulis, “Sesuai ketentuan Pasal 22E ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah diselenggarakan berlandaskan azas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali.”

Secara sepintas memang tidak ada kesalahan susunan kalimat pada kedua paragraf di atas, namun apabila dicermati lebih mendalam, maka pencantuman kedua Pasal di atas merupakan kesalahan yang cukup nyata.

Konsep “kedaulatan rakyat” sebenarnya diatur di dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, dan bukan di dalam Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 yang justru hanya mengatur mengenai komposisi Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Sedangkan, ketentuan mengenai asas pelaksanaan Pemilu, waktu pelaksanaan, dan tujuan pemilihan diatur di dalam Pasal 22E ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945, dan bukan di dalam Pasal 22E ayat (6) yang mengatur tentang ketentuan pemberian delegasi pengaturan tentang pemilihan umum dengan undang-undang.

Mungkinkah kesalahan ini hanya terletak pada lembar pencetakan Penerbit dari UU yang penulis baca? Setelah membandingkan UU Pemilu Legislatif yang tersedia di toko buku, terpampang bebas pada situs resmi KPU, hingga salinan aslinya, tampaklah sudah bahwa telah terjadi kesalahan yang sama untuk keseluruh UU tersebut. Oleh karenya dapat disimpulkan bahwa kesalahan penyusunan Undang-Undang tersebut berasal dari lembaga/penjabat yang diberi kewenangan membentuk perundang-undangan (wetgevende macht)

Status Penjelasan

Dalam salah satu buku terbarunya, “Menata Ulang Sistem Peraturan Perundang-undangan" (2008), Prof. HAS Natabaya membagi unsur-unsur sistem peraturan perundang-undangan dengan: (1) asas-asas pembentukan; (2) pembentuk dan proses pembentukannya; (3) jenis dan hirarki; (4) fungsi; (5) materi muatan; (6) pengundangan; (7) penyebarluasan; (8) penegakkan dan pengujian. Menurutnya, apabila salah satu unsur baik yang berkaitan dengan dengan formalitas maupun materialitas, maka sistem itu akan timpang dan bahkan dapat menghasilan suatu produk yang “cacat hukum”, sehingga dapat atau harus diuji oleh lembaga legislatif melalui legislative review/political review atau oleh lembaga yudikatif melalui judicial review.

Sesuai dengan Pasal 5 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU 10/2004), pembentukan perundang-undangan harus memenuhi asas-asas yang meliputi: (a) kejelasan tujuan; (b) kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat; (c) kesesuaian antara jenis dan materi muatan; (d) dapat dilaksanakan; (e) kedayagunaan dan kehasilgunaan; (f) kejelasan rumusan; dan (g) keterbukaan. Dalam penjelasannya, asas “kejelasan rumusan” terakit dengan pemenuhan syarat teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika dan pilihan kata atau terminologi, serta bahasa hukum yang jelas dan mudah dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam intepretasi dalam pelaksanaannya.

Dalam konteks kesalahan penulisan sebagaimana telah diuraikan sebelumnya, penjelasan umum yang memuat pengacuan ke peraturan perundang-undangan lain atau dokumen lain harus pula dilengkapi dengan keterangan mengenai sumbernya. Penjelasan Umum seharusnya memuat uraian yang sistematis mengenai latar belakang pemikiran, maksud, dan tujuan penyusunan peraturan perundang-undangan yang telah tercantum secara singkat dalam butir konsiderans, serta asas-asas, tujuan, atau pokok-pokok yang terkandung di dalam batang tubuh peraturan perundang-undangan, sebagaimana telah diuraikan secara panjang lebar di dalam lampiran UU 10/2004.

Lebih lanjut, penjelasan juga berfungsi sebagai tafsiran resmi pembentuk perundang-undangan atas norma tertentu dalam batang tubuh. Oleh karenanya, penjelasan haruslah dimaksudkan untuk memperjelas norma dalam batang tubuh dan tidak boleh mengakibatkan terjadinya ketidakjelasan dari norma yang dijelaskan. Dalam penjelasan juga harus dihindari rumusan yang isinya memuat perubahan terselubung terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan.

Konsekuensi Hukum

Sulit untuk beralasan bahwa kesalahan penulisan di dalam Penjelasan Umum UU Pemilu Legislatif hanya sebatas alasan clerical error, sehingga harus dimaafkan. Sebab ketidakcermatan penulisan kali ini justru terjadi pada rujukan yuridis yang amat mendasar, yaitu UUD 1945 sebagai Undang-Undang yang tertinggi (grondwet is de hoogste wet). Padahal di dalam suatu pembentukan Undang-Undang, para perancang (legislative drafter) yang berkualifikasi dan bertaraf nasional telah melewati tahapan komposisi kegiatan pembentukan yang terdiri dari: (i) pembuatan draft awal, (ii) melakukan revisi, (iii) melakukan pemeriksaan silang, (iv) konsultasi pihak lain; (v) dan (vi) melakukan penghalusan.

Sebenarnya penulis sengaja mengendapkan permasalahan ini ketika mendengar akan dikeluarkannya sebuah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) tentang Perubahan UU Pemilu Legislatif, dengan harapan perbaikan terhadap Penjelasan Umum dalam UU Pemilu Legislatif akan dicakup di dalam materi Perpu tersebut. Sebagaimana diatur di dalam Pasal 7 UU 10/2004 terkait dengan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, perubahan atau revisi suatu Undang-Undang hanya dapat dilakukan melalui Undang-Undang yang baru atau sebuah Perpu (legislative review). Argumen ini diperkuat oleh Ahli Ilmu Perundang-Undangan, Prof. Maria Farida Indrati dalam suatu kesempatan diskusi dengan Penulis. Namun ternyata, keluarnya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD pada tanggal 26 Februari 2009 yang lalu, sama sekali tidak memuat perbaikan terhadap Penjelasan Umum UU Pemilu Legislatif tersebut. Dengan demikian, kesalahan rujukan di dalam Penjelasan Umum UU tersebut masihlah ada dan akan tetap ada selama tidak ada perbaikan.

Upaya untuk memperbaiki UU 10/2008 sebenarnya dapat pula dilakukan melalui cara lain, yaitu judicial review dengan cara membatalkan frasa “Pasal 2 ayat (1)” dan frasa “Pasal 22E ayat (6)” yang tercantum di dalam Penjelasan Umum. Sehingga setelah dibatalkan maka tanpa mengurangi substansinya, penjelasan kedua paragraf tersebut dapat dibaca secara utuh sebagai berikut, yaitu “Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa …” dan “Sesuai ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pemilihan umum …”. Hanya saja, selain akan membutuhkan waktu cukup lama, hal yang seharusnya dapat disempurnakan dengan mudah akan menjadi terkesan dicari-cari atau mengada-ada. Tetapi itulah konsekuensi hukum dari apa yang seharusnya ditempuh apabila ditemukan bagian dari UU yang tidak sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan dan/atau bertentangan dengan semangat UUD 1945.

Penutup

Seyogyanya, para pembentuk Undang-Undang menyadari hal ini sejak dini dan tidak membiarkan kesalahan-kesalahan demikian terjadi terus-menerus dan berulang kali. Sementara para pihak tengah berjibaku menegakkan Peraturan KPU dan teknis pelaksanaan di lapangan, ternyata dalam tataran landasan dasar yuridis masih terdapat pokok kesalahan penyusunan (drafting failure) yang seharusnya jangan lagi diberikan toleransi. Sehingga tepat rasanya apabila mengutip pepatah melayu yang berbunyi, “kuman diseberang pulau terlihat, gajah di pelupuk mata tak nampak”.

Akhirnya, perlu pula disampaikan bahwa tulisan singkat ini sama sekali tidak ditujukan untuk memperkeruh keadaan menjelang Pemilu, apalagi menambah deret persoalan legislasi seputar pelaksanaan Pemilu. Akan tetapi semata-mata sebagai catatan kecil dari seorang warga negara yang berkewajiban untuk mengingatkan para wakilnya guna memperbaiki ketentuan yang belum sempurna. Sebab, para wakil rakyat sejatinya adalah juga seorang legislator handal, sebagaimana telah menjadi amanat konstitusi di dalam Pasal 20 UUD 1945, sekaligus sebagai konsekuensi jabatan dalam menjalankan fungsi, tugas dan kewenangan pokoknya dalam hal legislasi yang ditegaskan di dalam Pasal 25 dan Pasal 26 UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU Susduk)

Semoga di masa periode berikutnya kita dapat memiliki para wakil rakyat yang semakin baik dari apa yang kita miliki saat ini dalam hal dalam membentuk suatu produk peraturan perundang-undangan. Jika tidak, maka puluhan miliar rupiah yang dikucurkan selama proses Pemilu mendatang akan terbuang secara sia-sia. Oleh karena itu, jangan sampai salah pilih!

* Penulis adalah Alumnus Pascasarjana Program Master of Comparative Laws (M.C.L.) pada Faculty of Law, University of Delhi.